Mais Valor pelo Seu Dinheiro

O titulo deste artigo reproduz o lema de reformas orçamentárias implementadas no Reino Unido para tornar o cidadão consciente a respeito do que está sendo feito com o dinheiro dos impostos, do resultado desse uso para a comunidade e dos custos incorridos na obtenção de tais resultados, tudo isso com o objetivo de contribuir para a transparência na gestão pública e, assim, aumentar o controle da sociedade sobre o orçamento. 

No Brasil, a questão da transparência orçamentária está longe de alcançar algo parecido. Isto porque, ao longo das últimas décadas, o orçamento público foi perdendo importância enquanto instrumento que reflete decisões estratégicas sobre o modo como os recursos extraídos compulsoriamente dos cidadãos, por meio dos impostos, são utilizados. 


Simultaneamente à perda de importância, decaiu o interesse da população pelo orçamento e cresceu a demanda de distintos segmentos da sociedade por garantias constitucionais de acesso prévio aos recursos orçamentários, o que, por seu turno, aumenta a irrelevância do orçamento em face da crescente rigidez que ele foi assumindo.  

A necessidade de promover o ajuste fiscal para sustentar a estabilidade monetária agravou a situação apontada. Com a perda, em virtude da corrosão, que a inflação provocava nos principais itens de gastos, como a remuneração do funcionalismo, os benefícios previdenciários e os contratos com terceiros, a rigidez do orçamento alcançou patamares mais elevados. 


Em decorrência, a  contenção das despesas passou a depender de um rigoroso controle sobre a execução orçamentária, aumentando o descompasso entre os valores previstos e os efetivamente executados e a própria irrelevância do orçamento.


Neste contexto, não é de estranhar que a transparência do orçamento deixasse de ser uma questão relevante para a sociedade e que uma pesquisa recente sobre o tema demonstrasse o baixo grau de transparência do orçamento brasileiro, que seria inferior ao da Costa Rica, do Peru e do Panamá .

Por certo que o aumento da transparência requer várias medidas que vêm sendo defendidas por especialistas da área, como a adoção de uma linguagem acessível na divulgação do orçamento e da execução orçamentária; a institucionalização de mecanismos de representação dos distintos interesses no processo de discussão e aprovação do orçamento, em especial durante a tramitação da proposta orçamentária no Legislativo; a participação da mídia na divulgação de análises a respeito da repartição dos ônus e dos benefícios das decisões refletidas no orçamento; e a melhoria das instituições encarregadas do controle e da avaliação dos resultados.

Tudo isso, no entanto, depende de que uma condição prévia seja satisfeita: a recuperação da credibilidade do orçamento e o reconhecimento de sua importância para a sociedade. Para tanto, é necessário que o tema da transparência seja abordado no marco de uma reforma orçamentária que tenha esse objetivo em mente.

A irrelevância do orçamento

Uma pesquisa ainda inédita, promovida pelo Programa de Estudos Fiscais da FGV/EBAPE, em parceria com a FGV-Opinião, da mesma instituição, buscou explorar essa questão a partir da percepção dos cidadãos a respeito do orçamento, o conhecimento que têm a respeito, o interesse em acompanhar e participar de sua elaboração, o entendimento de sua importância, os atores que influenciam em sua elaboração, a contribuição que poderiam dar para melhorar o orçamento e as dificuldades que enfrentam para isso.


Em grande medida, os resultados confirmam o baixo grau de conhecimento e de interesse dos cidadãos no orçamento, embora tenham noção de que o orçamento trata de impostos e gastos. O grau de conhecimento e de interesse aumenta com o nível de renda e os anos de escolaridade, mas a noção que os cidadãos têm do orçamento não difere, significativamente, quando se comparam as respostas dadas por aqueles que dizem ter conhecimento do orçamento e os que declaram não ter conhecimento a respeito!

Como era de esperar, o conhecimento dos cidadãos sobre o orçamento se reflete no interesse que manifestam com relação ao gasto público. Quem tem conhecimento tem maior interesse e vice-versa. No entanto, mais de 25% dos que declararam ter interesse não têm conhecimento e 15% dos que declaram ter conhecimento não têm interesse.


A relação entre conhecimento e interesse permite construir uma tipologia dos cidadãos que comporta quatro situações: com conhecimento e com interesse; com conhecimento e sem interesse; sem conhecimento e com interesse; e sem conhecimento e sem interesse. Um terço dos cidadãos está nessa última categoria e 28% na primeira. Não se verificaram mudanças significativas quando as respostas são classificadas segundo o nível de renda dos entrevistados.

A maioria afirma que impostos e gastos são importantes para si e suas empresas, sob várias perspectivas, mas essa afirmação contrasta com o baixo interesse e a falta de conhecimento. Curiosamente, essa importância não varia com a escolaridade e a renda dos cidadãos, o que poderia estar refletindo o reconhecimento de que não têm condições de influenciar. 


Essa hipótese se reflete na percepção da maioria de que na definição do orçamento prevalece o interesse dos políticos e de que o governo decide sobre os gastos pensando nas próximas eleições – apenas aqueles com escolaridade inferior a quatro anos creem que predominam as necessidades da população.

É muito baixo o percentual dos entrevistados que declaram informar-se sobre o orçamento – 26% dos cidadãos. Mesmo entre aqueles que declaram ter interesse e conhecimento no orçamento, os que procuram informar-se são minoria (45%), percentual que cai para menos de 20% entre os que têm interesse, mas não têm conhecimento. 


Dificuldades de acesso a informações e de compreensão do orçamento são vistos como limitações para a busca de informação, apesar da importância que os cidadãos atribuem ao orçamento para suas vidas. A dificuldade de compreensão é vista como o fator mais importante para limitar a participação e a fiscalização

Algumas contradições encontradas nas respostas à pesquisa reforçam a tese de que a citada irrelevância do orçamento concorre para explicar por que o reconhecimento da importância deste instrumento não se traduz na busca de maior conhecimento e participação. Em decorrência, não há estímulos a que os meios de comunicação dediquem maior espaço a esse tema, a não ser para denunciar escândalos relacionados com desvios na utilização de recursos públicos.

A desconstrução do orçamento

A percepção dos cidadãos coincide com o fato de que o orçamento vem sendo desconstruído há algum tempo, perdendo sua condição de instrumento que reflete decisões relativas a prioridades de aplicação dos recursos públicos adotadas durante o processo de sua elaboração, prioridades essas amparadas em uma visão estratégica dos interesses nacionais e estabelecidas mediante uma negociação política, na qual as preferências da sociedade se manifestam por meio de seus representantes no Congresso Nacional.

Em grande parte, as desventuras do orçamento refletem medidas contraditórias adotadas durante o processo de elaboração da nova Carta constitucional. De um lado, as novas regras fiscais inscritas na Constituição de 1988 buscaram submeter a elaboração do orçamento a um processo de planejamento que tencionava assegurar a continuidade na implementação de políticas e projetos prioritários, mediante planos quadrienais de desenvolvimento, cuja duração se estende ao primeiro ano de um novo mandato presidencial, ao mesmo tempo em que proibia a vinculação de receitas tributárias, com exceção daquelas destinadas a gastos com educação.

De outra parte, o mesmo texto constitucional ampliou as transferências de recursos tributários a estados e municípios e vinculou o produto de novas contribuições a gastos com a seguridade social, o que contribuiu para ampliar a irrelevância do orçamento como instrumento de decisão sobre a alocação dos recursos públicos, ao aumentar a parcela das receitas cujo destino já está previamente definido.


Conforme foi demonstrado em estudo recente sobre o tema , a rigidez do orçamento foi aumentando à medida que a expansão dos benefícios contemplados no regime de seguridade social foi crescendo e que o governo federal foi forçado a recorrer às contribuições sociais para promover o ajuste das contas públicas com a finalidade de sustentar a disciplina macroeconômica e consolidar a responsabilidade fiscal. 


Por seu turno, um elevado grau de rigidez orçamentária se traduz em uma situação de grande vulnerabilidade das contas públicas a mudanças na conjuntura econômica, que provoquem queda na arrecadação de tributos, vulnerabilidade que é agravada pela cessação da ajuda que a inflação dava à contenção dos gastos, aumentando a percepção de riscos fiscais que geram instabilidade econômica.

A consequência da vulnerabilidade é a adoção de duas providências adicionais para reduzir a insegurança com respeito ao cumprimento dos resultados fiscais, em face das incertezas relacionadas com o comportamento das receitas públicas. Uma consiste na subestimação das receitas para fins de elaboração da proposta orçamentária enviada pelo Executivo para ser apreciada no Congresso. A outra trata da imposição de rígidos controles sobre a execução do gasto para evitar surpresas.

Em ambos os casos, as consequências são aumentar a irrelevância do orçamento. A subestimação da receita em um contexto de elevada rigidez orçamentária limita a quase nada o espaço para alterações no orçamento durante sua tramitação no Congresso, fazendo com que este proceda a uma reestimativa das receitas para acomodar emendas à proposta do Executivo, em face da proibição constitucional de criar despesas sem identificar a correspondente fonte de receita. 


Por seu turno, o controle sobre a execução do gasto significa que as decisões sobre a pequena parcela do orçamento que não está previamente comprometida ocorrem, de fato, nesse momento, e não durante o processo de elaboração e aprovação do orçamento.

A reação às medidas mencionadas amplia o círculo vicioso que reforça a irrelevância do orçamento. Em seguida à aprovação do orçamento com as novas receitas adicionadas pelo Congresso, o Executivo emite um decreto de contingenciamento dos gastos que busca restabelecer seu controle sobre a situação fiscal. Esse contingenciamento estabelece um processo, por meio do qual o comportamento de receitas e despesas é revisto a cada bimestre, para avaliar em que medida o desempenho das contas públicas se mantém dentro dos parâmetros estabelecidos para as metas fiscais do respectivo exercício.


A cada bimestre, portanto, se reabre o balcão onde negociações a respeito da destinação de eventuais folgas de recursos são realizadas, inclusive para acomodar novos programas que não estavam contemplados no orçamento original. Em decorrência, o horizonte das decisões orçamentárias se reduz a um bimestre, ampliando o divórcio entre o orçamento e as intenções de gasto previstas no planejamento.

Apropriação de recursos por segmentos protegidos

Em virtude das regras que concorrem para a rigidez do orçamento, um aumento na arrecadação de impostos gerado por uma conjuntura econômica favorável, ou por medidas de combate à evasão de receita, não traz qualquer melhoria, uma vez que amplia no mesmo ritmo a apropriação de recursos pelos segmentos protegidos. Como a maioria das regras a respeito faz parte do texto constitucional e trata de questões politicamente sensíveis, o processo orçamentário não contempla qualquer discussão relevante com respeito a prioridades de gasto.

Como as prioridades estão predeterminadas, o futuro está amarrado ao passado, de tal modo que o orçamento deixa de ser um instrumento que reflete decisões estratégicas sobre o uso dos recursos para se transformar em um documento que registra as formalidades que precisam ser cumpridas para realizar o gasto.

Sob outra perspectiva, poderia ser arguido que a rigidez do orçamento não retiraria dele a possibilidade de ser um instrumento importante para a gestão pública, mas isso também não ocorre em razão das distorções que se foram acumulando ao longo do tempo. Em primeiro lugar, a gestão das políticas e programas contemplados no orçamento, inclusive aqueles que contam com recursos garantidos, é prejudicada pela incerteza dos gestores com relação à tempestividade com que os recursos previstos estarão disponíveis para serem efetivamente utilizados, em face do controle exercido sobre a sua liberação. 


Como a regra é apertar o controle na primeira metade do ano e ir afrouxando gradualmente, à medida que aumenta a confiança no cumprimento dos resultados estabelecidos, tudo aquilo que não está no rol das despesas obrigatórias, que implicam desembolsos mensais – como o pagamento do funcionalismo, de benefícios previdenciários e da dívida pública – fica sujeito a incertezas financeiras e, portanto, tem o seu desempenho prejudicado.

As limitações impostas à gestão pública pelas incertezas acima mencionadas são ainda maiores em face da ausência de liberdade dos gestores para remanejar os recursos com que contam para exercer suas atribuições. Em tese, os gestores podem dispor de algum espaço para utilizar a cota que recebem a cada bimestre nas atividades previstas em seus orçamentos, mas não podem transferir recursos de uma rubrica para outra sem autorização. 


Porém, os procedimentos vigentes acabam conduzindo a outra distorção: a preferência por utilizar os recursos liberados em projetos de menor prioridade para depois pressionar pela liberação de recursos adicionais com o objetivo de atender às prioridades oficiais – o que é conhecido como a prática da prioridade invertida.

De novo, tais atitudes geram novas reações que agravam a irrelevância do orçamento. Reproduzindo modelos adotados no passado, as autoridades governamentais instituem regimes especiais de execução orçamentária para um conjunto de programas que recebem um selo de prioridade, de modo a buscar garantir sua execução. Exemplos recentes dessa prática são o Brasil em Ação, adotado no governo anterior, e o Programa de Aceleração do Crescimento, adotado pela atual administração. 


Na prática, esses programas transferem para os órgãos centrais o controle sobre a execução dos projetos neles contemplados, contribuindo para o esvaziamento dos órgãos setoriais. Independentemente do mérito que apresentem, tal prática retira do orçamento o pouco que lhe restava enquanto instrumento importante para a gestão pública.

À medida que as limitações à implementação de projetos prioritários, que não gozam de garantias financeiras, vão-se acumulando, novas medidas para lidar com elas vão sendo criadas. A mais recente tem a ver com o uso abusivo da figura conhecida no jargão orçamentário como “Restos a Pagar”. 


Criada pela Lei no 4 320, de 1964, esta prática visava a permitir que despesas empenhadas e processadas no exercício financeiro de um determinado orçamento, que por algum motivo não fossem pagas até o seu encerramento, pudessem ser satisfeitas no exercício seguinte, uma vez que a legislação brasileira não permite a utilização de saldos orçamentários em anos posteriores. No entanto, o que era uma exceção à regra para lidar com poucos casos especiais foi-se transformando em uma forma de abrir espaço para a continuidade da execução de projetos prioritários, especialmente os previstos nos regimes especiais a que se refere o parágrafo anterior.

Mediante alterações na legislação para viabilizar a expansão do uso dessa figura, o governo mantém em execução as verbas atribuídas a projetos prioritários por vários exercícios consecutivos, de forma que, na prática, o orçamento “rotativo” acaba impondo-se. Ao longo dos últimos anos, o acúmulo de “Restos a Pagar” fez com que esses valores se elevassem a cifras expressivas, que não dispõem da necessária cobertura financeira e não podem ser inteiramente liquidadas de uma hora para outra. 


Desse modo, a execução orçamentária anual já começa a ser comprometida com o desvio de parte das receitas previstas para atender a uma parcela dos “Restos a Pagar”, aumentando, a cada ano, as dificuldades, o que leva a um aumento do controle sobre a liberação dos recursos, à ampliação da incerteza e à própria irrelevância do orçamento para a sociedade.

À medida que esta aumenta, torna-se também irrelevante demandar sua transparência. Por isso é que o discurso da transparência se desloca para questões que têm mais a ver com o que de fato ocorre e não com o que deveria ocorrer. Assim, por exemplo, a divulgação por meio da internet dos dados sobre a execução do gasto é importante, mas não atende ao objetivo de dar transparência ao orçamento. O que está sendo executado em um determinado ano, à parte as despesas obrigatórias que têm um fluxo mensal predeterminado, corresponde, principalmente no caso de investimentos, a despesas contempladas em vários orçamentos anteriores. 


Tais informações são importantes para os analistas fiscais acompanharem a execução e a composição do gasto, mas não para a sociedade tomar conhecimento de como os recursos que transfere anualmente para o Estado, via tributos, estão sendo utilizados, e de como se repartem os custos e benefícios das decisões contempladas no orçamento.

Por isso, qualquer sugestão que trate de aumentar a transparência orçamentária deve partir da proposição de mudanças que restaurem a importância do orçamento como instrumento que reflete as decisões sobre como os recursos disponíveis são repartidos entre os vários programas contemplados e como estes são financiados. A transparência orçamentária depende, portanto, da reconstrução do orçamento.

A reconstrução do orçamento

A reconstrução do orçamento não é uma tarefa fácil. Ela precisa ser conduzida no âmbito das limitações impostas pelas exigências de preservação do ajuste fiscal e de consolidação de uma cultura de responsabilidade no manejo das contas públicas. Isso é particularmente difícil em um contexto em que cerca de 90% dos gastos são predeterminados e em que não há mais espaço para contornar a rigidez do orçamento por meio do aumento na carga tributária. Por isso, o processo de reconstrução do orçamento precisa ser conduzido com cautela e mediante a adoção de uma sequência de mudanças que atenda  a essas preocupações.


Um bom ponto de partida para essas mudanças é a revisão dos procedimentos adotados para a estimativa das receitas orçamentárias. Conforme mencionado, a prática vigente de gerar estimativas conservadoras, com base em procedimentos pouco transparentes, detona reações que desencadeiam uma sequência de respostas negativas com efeitos cumulativos. Assim, ao invés de reduzir as incertezas relacionadas com o cumprimento das metas fiscais, tal prática acaba gerando um efeito oposto ao pretendido.

Convém notar que uma das razões que levaram à criação da LDO na reforma constitucional de 1988 foi a de antecipar o debate sobre os parâmetros que deveriam balizar a elaboração da lei orçamentária, de forma a reduzir o conflito entre o Executivo e o Legislativo em torno do tamanho do orçamento. 


No entanto, como a implementação das novas regras constitucionais coincidiu com um longo período de turbulências econômicas e instabilidade monetária, a antecipação de qualquer entendimento a respeito era logo em seguida questionada, em decorrência da volatilidade das previsões de inflação e de desempenho das demais variáveis econômicas que determinam o comportamento da receita tributária.


Com o tempo, a LDO foi-se afastando do modelo inicialmente concebido e transformou-se em mais um instrumento da política de ajuste fiscal (foco no superávit primário) e em substituto temporário da atualização das normas orçamentárias na ausência de mudanças na Lei no 4 320/1964.

Uma retomada dos objetivos originais da LDO seria, portanto, uma providência importante para lidar com o problema em questão. Um acordo prévio construído no Congresso em torno dos parâmetros que apoiam as previsões de arrecadação de impostos, e também os principais componentes do gasto, contribuiria para evitar os problemas que decorrem de sucessivas reações a medidas adotadas para acomodar as mudanças introduzidas pelo Congresso na proposta orçamentária e os procedimentos adotados pelo Executivo para controlar a execução do gasto . 


Para sustentar esse acordo, a tramitação do projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias no Congresso deveria contar com o apoio de um painel de especialistas que seria formado, a cada ano, especialmente para analisar a metodologia utilizada, apreciar as projeções macroeconômicas, dar transparência a esses números e avalizar o entendimento a esse respeito. O painel não discutiria as estimativas, e, sim, as bases em que elas devem assentar-se.


Sua função seria consultiva e dessa consulta deveria surgir um acordo em torno de intervalos de variação para as principais variáveis macroeconômicas que determinam o tamanho e a composição do orçamento. Esse acordo deveria balizar a elaboração da lei orçamentária e reduzir a diferença entre as estimativas encaminhadas pelo Executivo e a revisão feita pelo Legislativo por ocasião da tramitação da proposta orçamentária. 

Um acordo dessa ordem daria maior confiabilidade às previsões e contribuiria para dar maior segurança às estimativas de margens para a expansão do gasto. O acordo relacionado com os parâmetros deveria contemplar, também, projeções trimestrais que levassem em conta os efeitos sazonais da conjuntura econômica sobre o comportamento da arrecadação e das despesas obrigatórias, o que contribuiria para dar mais estabilidade à programação financeira anual e aumentar a segurança dos gestores com respeito à manutenção das atividades governamentais.

O dimensionamento adequado das margens de expansão é uma questão fundamental para alargar o horizonte da programação orçamentária. Isso porque, além de aumentar a confiabilidade das estimativas de recursos disponíveis, é também necessário adotar duas iniciativas complementares. Uma trata de não incluir na determinação dessas margens as chamadas receitas atípicas, isto é, aquelas que resultam de fatos episódicos, como a alienação de patrimônio (privatizações), a cessão de direitos de exploração (concessões), o pagamento de débitos fiscais e o efeito de flutuações “anormais” no preço internacional de commodities. 


Por sua natureza, essas receitas não podem servir de guarida para a expansão de despesas permanentes. A outra iniciativa mencionada se refere à necessidade de construir o entendimento em torno do conceito de despesas obrigatórias.

 No tocante a despesas obrigatórias, o entendimento que resulta das normas vigentes é incluir tudo aquilo que constitui uma obrigação assumida pelo Estado em face de normas legais ou de compromissos assumidos “que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios”, como determina a LRF. Na prática, deduzem-se ainda do cálculo das margens recursos para o cumprimento de sentenças judiciais e das metas para o resultado primário das contas fiscais. 


Cumpre notar, todavia, que um dimensionamento mais adequado das margens de expansão deveria levar em conta também as obrigações que o Estado tem com a manutenção dos serviços prestados à população e da infraestrutura pública, a exemplo da compra de medicamentos, de material escolar e de equipamentos para as forças de segurança pública, bem como a conservação de rodovias. 


A não-inclusão dessas despesas no cálculo de margens de expansão gera ineficiência na gestão pública e enseja a assunção de novos compromissos presentes e futuros que inviabilizam a segurança e a estabilidade de uma programação orçamentário-financeira de médio prazo. 

Não basta, todavia, aprimorar o cálculo das margens de expansão. É preciso que decisões que criem novos compromissos permanentes levem em conta esse espaço fiscal. Disso depende a adoção de uma perspectiva de médio prazo na programação orçamentário-financeira. 


Uma questão que precisa ser levada em conta a esse respeito se refere à estimativa de compromissos futuros que estariam sendo criados em função de decisões adotadas neste momento, como despesas permanentes geradas por novos investimentos (escolas, hospitais etc.); criação ou ampliação de novos direitos por meio de atos legais (benefícios previdenciários e assistenciais e ampliação do funcionalismo, por exemplo); contratos para execução de obras que se estendem por vários anos, etc. A assunção de tais compromissos teria de ser avaliada à luz das margens de expansão estimadas para um perío¬do de, no mínimo, um triênio.

Num contexto em que o grau de engessamento do orçamento é muito alto, como no Brasil, a observância desse procedimento é de fundamental importância para a estabilidade de uma programação de investimentos, pois um aumento descontrolado no ritmo de incremento das despesas permanentes provocará a interrupção de obras e a descontinuidade na execução dos investimentos, especialmente quando a conjuntura econômica se tornar desfavorável.


Outra questão relevante que merece ser examinada trata da periodicidade com que essas margens são reavaliadas. Reavaliações frequentes, como as que ocorrem a cada bimestre, geram efeitos diversos . Por um lado, garantem um melhor controle do cumprimento das metas fiscais. Por outro, encurtam o horizonte das decisões orçamentárias e abrem oportunidades para demandas por maiores gastos, estimulando, inclusive, a prática da inversão de prioridades por parte dos gestores setoriais. Se a cada instante a revisão dá espaço para a inclusão de novos gastos, perde-se a visão plurianual da programação, pois as margens de expansão são constantemente revistas.


A transição para um modelo que incorpore uma visão de médio prazo na programação orçamentário-financeira depende não apenas de que as decisões que geram despesas permanentes levem em devida conta as margens trienais de expansão do gasto, mas também da existência de recursos para lidar com a insuficiência de receitas decorrentes de uma inversão do ciclo econômico. 


Isso significa que a existência de um fundo de estabilização orçamentária é um complemento importante para o alcance do objetivo pretendido . As receitas atípicas não incluídas no cálculo dessas margens podem ser uma fonte importante de alimentação desse fundo, mas a incorporação a ele de uma parte das margens de expansão daria maior segurança à operação de um regime fiscal de médio prazo .

Um problema a ser resolvido durante essa transição é encontrar uma solução para o problema gerado pelo acúmulo de compromissos com os “Restos a Pagar”. O acúmulo desses compromissos e sua constante renovação agregam mais um elemento que retira estabilidade da execução orçamentária, pois saca recursos do exercício presente para pagar compromissos postergados de exercícios anteriores. 


Como não é possível resolver esse problema de uma penada, dado o vulto que assumiu, cabe avaliar a parcela desses compromissos que ainda pode ser cancelada, estabelecer uma hierarquia de prioridades (levando em conta os compromissos políticos assumidos) e definir uma programação para a sua liquidação integral ao longo dos próximos anos, deduzindo-se a parcela correspondente a cada ano do cálculo das margens de expansão de gasto desse período. 

Em busca da transparência

A credibilidade das estimativas de arrecadação e das margens de expansão do gasto é o primeiro passo para dar transparência ao orçamento. Sem que se tenha um conhecimento adequado sobre o real tamanho dos recursos disponíveis e do grau de comprometimento desses recursos, é impossível questionar as implicações decorrentes desses compromissos e submeter o orçamento a um processo de planejamento que contemple uma visão de longo prazo dos interesses e das prioridades nacionais.

A sugestão, anteriormente apontada para gerar a credibilidade requerida, consiste em promover um acordo dos Poderes Executivo e Legislativo, com respeito aos parâmetros macroeconômicos e à metodologia utilizados nas estimativas de receitas e despesas, acordo apoiado em amplo debate com a participação de especialistas. O objetivo desse acordo é reduzir o conflito entre os Poderes durante a elaboração e execução do orçamento, diminuindo, também, as restrições impostas à execução orçamentária em beneficio de maior estabilidade da programação.

A redução do antagonismo entre o Executivo e o Legislativo, propiciada por um acordo em torno dos parâmetros utilizados nas estimativas de receita, também poderia contribuir para limitar o problema decorrente da criação de espaço fiscal para abrigar as emendas de parlamentares ao orçamento. Para isso, também contribuiria o estabelecimento de um diálogo com a Comissão de Orçamento, que precedesse o envio da proposta do Executivo e facilitasse a necessária acomodação .

A redução do conflito entre os Poderes também contribuiria para a regularidade na execução do orçamento, isto é, para que a execução orçamentária se aproximasse das previsões de gasto, em beneficio da relevância do orçamento. Constatadas, na divulgação dos dados a respeito da execução do orçamento, divergências significativas entre o previsto e o realizado, as autoridades responsáveis deveriam ser convocadas a prestar esclarecimentos em audiências públicas organizadas por órgãos do Legislativo, para que as causas das divergências fossem discutidas e explicadas.

A regularidade na execução é condição necessária para que a execução das políticas e dos programas não sofra solução de continuidade e, portanto, possa ter seus resultados aferidos. A aferição de resultados é um dos principais objetivos a serem alcançados por um programa de transparência orçamentária, pois não basta saber se o que foi previsto está sendo executado. 


É necessário saber se a gestão do gasto é eficiente, se os resultados obtidos são satisfatórios e se é possível melhorar os resultados com o mesmo custo, isto é, se é possível obter mais valor pelo seu dinheiro.

Um passo adiante em um programa voltado para a transparência orçamentária é necessário para tratar de um aspecto essencial: a exigência de que se faça, periodicamente, uma reavaliação das despesas públicas e dos compromissos que limitam o espaço para a acomodação do orçamento a mudanças nas prioridades. Revisões quadrienais das despesas, a exemplo do que é feito no Reino Unido, poderiam contribuir para que tais compromissos fossem confrontados com mudanças na dinâmica socioeconômica que alteram o padrão e a composição das demandas da sociedade por programas governamentais. 


A divulgação dos resultados dessas revisões e a promoção de um amplo debate a respeito teriam a função de gerar um processo de contínua adaptação do orçamento a mudanças nas prioridades, evitando o congelamento, que resulta da imutabilidade desses compromissos.

Nenhuma das sugestões acima substitui a necessidade de as mudanças requeridas, para dar transparência ao uso dos recursos públicos, ser acompanhada do estímulo à realização de análises, por organizações independentes, do conteúdo do orçamento e dos resultados de sua execução. Por mais que a divulgação das informações busque torná-las mais acessíveis, a linguagem orçamentária tem características próprias, que não a torna de fácil compreensão por parte de não-especialistas. 


Cabe, portanto, a instituições acadêmicas, órgãos de pesquisa e organizações não-governamentais um papel adicional importante no esforço de ampliar a transparência ao orçamento.




Por: Carlos Simonsen e Fernando Resende